Иллюстрированная русская история - Ключевский Василий Осипович

Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат — не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя. Но временная комиссия постепенно превращается в постоянное верховное учреждение, как временная штаб-квартира на Неве превратилась в столицу империи.

Такое превращение Сената тесно связано с губернской реформой 1708 г., которая опустошила или расстроила центральное приказное управление. Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной, сам государь. Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов. Управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Такова первоначальная идея Сената.

Двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя. Первое условие рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и определенным ведомством. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без совещательного значения и законодательного авторитета и строгая отчетность в пользовании чрезвычайными временными полномочиями.

Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать. Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям и ведомствам сети подчиненных ему фискалов.

Фискальство было по закону вспомогательным орудием Сената; но сенаторы обращались с фискалами презрительно и грубо, потому что они доносили царю и на Сенат. Поощряемые штрафами, сыск и донос превращались в ремесло, в заработок. Это убедило Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за прообраз.

К 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты. Первоначально установлено было 9 коллегий: 1) Чужестранных дел. 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов. 3) Юстиции. 4) Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т. е. ведомство финансового контроля. 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил. 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил. 7) Коммерц, ведомство торговли. 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности. 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел.

Преобразование Сената

Двойственное значение Сената, как участника в законодательстве и вместе как высшего органа подзаконной исполнительной власти, отражалось и на ходе его устроения. При учреждении коллегий Петр указал их президентам сидеть в Сенате; Сенат получал вид комитета министров. Создавалось перекрестное отношение: президенты коллегий, как сенаторы, становились начальниками своих коллежских товарищей, а как главы учреждений, ответственных перед Сенатом, были подчинены самим себе, как сенаторам.

В 1722 г. президентов указано оставить в Сенате, а на их места выбрать других. Только президенты трех важнейших коллегий, Иностранной и обеих воинских, призывались в Сенат в особых случаях. Но и в этой перемене сенатского состава опять колебание: Петру приходилось бороться с недостатком «заобычных» людей, годных быть сенаторами, и четыре месяца спустя коллежским президентам велено было сидеть в Сенате равно с другими, только двумя днями в неделю реже.

Сенат облечен был весьма обширными полномочиями. В общей перестройке управления сверху донизу, предпринятой Петром в последние годы, он являлся руководителем, распределял права, создавал юридические нормы, вводил новые налоги, разрабатывал мимолетные указы царя. Без согласия Сената нельзя было ничего начинать, тем менее вершить; он — заместитель собственной его величества персоны в ее отсутствие. Но сенат был проводником самодержавной воли, не имея своей собственной; его полномочия были приказчичьего, а не хозяйского характера, не права, а ответственные поручения; он — механический прибор управления, а не политическая сила.

В 1715 г. при Сенате была учреждена должность генерального ревизора, или надзирателя указов, на которую назначен был сын генерал-президента Ближней канцелярии и штатного обер-шута Никиты Зотова, человек образованный, учившийся за границей. Генеральный ревизор записывал сенатские указы, следил за своевременным исполнением их и объявлял о неисправных чиновниках Сенату, обязанному немедленно штрафовать виновных, а неисполненное дело «довершивать», в противном случае доносил на сенаторов государю.

В 1720 г. сделан был более сильный нажим на Сенат; предписано было наблюдать, чтобы здесь «все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», Следить за этим, поддерживать порядок в Сенате обязан был обер-секретарь Сената Щукин, правитель сенатской канцелярии и докладчик. Через год обязанности и генерального ревизора и обер-секретаря возложили на военных.

Наконец, еще через год приискали настоящего дядьку для правительствующего ребенка: это был генерал-прокурор при Сенате, должность которого наметил указ 12 января 1722 г. Это представитель верховной власти и государства перед Сенатом. Он становился прямым начальником сенатской канцелярии, ему же были подчинены фискалы. Генерал-прокурор не только наблюдал за порядком и приличием в Сенате, но и входил в суждение о его действиях и делал ему указания на неправоту или пристрастие, а в случае несогласия с этими указаниями останавливал дело и доносил государю. Генерал-прокурору предоставлена была и законодательная инициатива. Усмотрев дела, не разъясненные законом, он предлагал Сенату учинить на них ясные указы. Таким образом, генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления.

Так же стеснены были и другие полномочия Сената. При нем в одно время с прокуратурой учреждены были еще должности рекетмейстера и герольдмейстера. Первый принимал и рассматривал жалобы на медленное или неправое решение их дел в коллегиях, понуждал решать дела в указные сроки и сам проведовал о судейском пристрастии, ходатайствуя за обижаемых. Герольдмейстер заведовал дворянством и его службой. Эти учреждения заслоняли Сенат от общества, служили для него валами, оборонявшими эту «фортецию правды», но вместе и мешавшими ее расширению.