«Во всех тех делах фискалам надлежит только проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, также и в дела, глас о себе имеющие, отнюд ни тайно, ни явно не касатца».
Связь с губерниями, образованными в 1708 году, Сенат осуществлял через губернских комиссаров:
«Со всех губерний, в вышеписаном суду (Сенате. — В.Б.) для спора и принимания указов быть по два комиссара с губернии».
Контроль за самим Сенатом с 1715 года осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; с начала 1721 года — штаб-офицеры гвардии; наконец, с января 1722 года, по новому указу Петра, — генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник; имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал— и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его канцелярии, аппарата — не только правильность принятия решений, но и их исполнение. Незаконные, с его точки зрения, постановления Сената он мог приостановить, опротестовать. Он сам и его помощник подчинялись только царю, подлежали его суду. Ему подчинялись все прокуроры (гласный надзор) и фискалы (тайный надзор) империи. Петр придавал основополагающее значение должности и роли генерал-прокурора:
«Сей чин, яко око наше и стряпчей о делах государственных».
Место старых приказов, как органов центрального управления, заняли коллегии. В 1720 году опубликовали Генеральный регламент коллегий, согласно которому присутствие каждой из них состояло из президента, ее главы, вице-президента, четырех-пяти советников, четырех асессоров. В ее штат входили секретари, нотариус, переводчик, актуариус копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии имелся свой фискал, позднее — прокурор для надзора и контроля за прохождением дел. Члены коллегии должны были заседать ежедневно. Коллегии подчинялись Сенату, а им самим — местные учреждения.
Несколько десятков старых приказов были заменены коллегиями со строгим разделением функций. Например, вместо Посольского приказа создана Иностранная коллегия во главе с канцлером и вице-канцлером (граф Г.И. Головкин и барон П.П. Шафиров). Далее идут коллегии: Военная (фельдмаршал А.Д. Меншиков, генерал Д. Вейде), Адмиралтейская (граф Ф.М. Апраксин, вице-адмирал К. Крейс). Камер-коллегия (князь Д.И. Голицын), Юстиц-коллегия (тайный советник граф А.А. Матвеев), Ревизион-коллегия (кригс-комиссар князь Я.Ф. Долгорукий), Коммерц-коллегия (П.А. Толстой), Штатс-контор-коллегия (граф И.А. Мусин-Пушкин), Берг-мануфактур-коллегия (генерал-фельдцейхмейстер Я.В. Брюс).
Помимо четырех коллегий, ведавших иностранными, военными (армией и флотом — отдельно), судебными делами, группа коллегий занималась финансами (доходы — у Камер-коллегии, расходы — у Штатс-контор-коллегии, контроль за сбором и расходованием казенных средств — у Ревизион-коллегии), торговлей (Коммерц-коллегия), промышленностью, металлургической и легкой (Берг-мануфактур-коллегия, которую в 1722 году разделили на две: Берг— и Мануфактур-коллегии). Позднее к ним прибавилась Вотчинная коллегия.
В итоге — одиннадцать коллегий с четко определенными обязанностями, единообразными штатами. Действовали они по всей стране. Управление значительно упростилось (например, к Юстиц-коллегии отошли функции семи бывших Приказов). Дела в них велись совещательным порядком, решения принимались по большинству голосов.
К Коллегиям примыкало несколько учреждений, тоже, по существу, являвшихся таковыми. Таков, например, Синод (учрежден в 1721 году) — центральный орган управления церковными делами и имениями. После смерти в 1700 году патриарха Адриана Петр вместо выборов нового пошел на весьма любопытный и характерный для его взглядов и целей шаг — назначил митрополита Стефана Яворского «местоблюстителем» патриаршего престола. Затем издал 30 декабря 1701 года указ, который означал проведение важной церковной реформы. Он создает Монастырский приказ во главе со светским человеком — бывшим воеводой Астрахани Мусиным-Пушкиным, и это учреждение берет на учет все имущество черного и белого духовенства, распоряжается им. Каждому монаху, любого чина, выделяется на прокормление десять рублей денег и десять четвертей хлеба. А монастырские вотчины делят на две категории: с «определенных» доходы идут на нужды монастырей, с «заопределенных», управляемых служащими Монастырского приказа, — в казну. Тем самым Петр осуществляет частичную секуляризацию. Эти меры Петр отменил в 1721 году, но в то время, когда они проводились в жизнь, доход был казне немалый (один миллион рублей за первые десять лет), и, главное, была подорвана экономическая мощь и политические претензии Церкви.
Феофан Прокопович, один из церковных иерархов, помощник царя, пишет Духовный регламент с обоснованием необходимости заменить патриарха коллегиальным учреждением. Но церковные иерархи, собравшиеся на заседание в присутствии царя, стоят за то, чтобы выбрать патриарха. Петр извлек из кармана сочинение Прокоповича:
«Вы просите патриарха, — вот вам духовный патриарх!» Петр вынул из ножен кортик, хлопнул им по столу, закончил:
«А противомыслящим вот булатный патриарх!" Вопрос был решен в духе, угодном монарху, не склонному терпеть возле себя патриарха, который бы вмешивался в дела светские. Во главе Синода Петр поставил Стефана Яворского, человека престарелого, который через год умер; вице-президентом новой коллегии, на этот раз духовной, стал его верный Прокопович, написавший в Духовном регламенте о том, чтобы иерархам „в мирские дела и обряды не входить ни для чего“. Главную же руководящую роль в Синоде играл обер-прокурор, лицо светское, подчиненное царю. Петр, таким образом, полностью подчинил Церковь своей власти.
Особой коллегией стал и Главный магистрат — центральное учреждение для управления городами. Учредил его Петр в 1721 году с целью, как он объявил, «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать». На местах ему подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Задача новых учреждений — исполнение административно-полицейских функций в городах, защита интересов купечества, помощь в развитии мануфактур. Членов городовых магистратов полностью избирали горожане. Часть членов Главного магистрата тоже состояла из выборных членов (из «первостатейных, добрых, прожиточных людей», есть лиц богатых и достойных доверия властей).
