Правосудие в современной России. Том 2 - Коллектив авторов

4. КАС РФ будет оказывать мощное влияние на повышение качества осуществления судебной власти, укрепление законности при осуществлении управленческих действий и принятии административных актов, установление гарантий правовой защиты физических лиц и организаций. Этот процессуальный закон приводит структуру правосудия в надлежащий порядок, который должен отвечать стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.

5. Применение судами общей юрисдикции процессуальных норм КАС РФ будет как способствовать совершенствованию порядка принятия административными органами административных актов, так и в более общем плане воздействовать на законотворческую деятельность по разработке проекта Федерального закона «Об административных процедурах».

Административная реформа 2003–2004 гг. в итоге определила системное правовое регулирование отношений в области публичного управления. Однако нормативного правового регулирования наиважнейшего в практике публичного администрирования механизма принятия административных актов, который незаменим никакими иными административно-правовыми институтами (в том числе и административными регламентами), создано не было; в указанной сфере правоотношений должны доминировать порядки и принципы законодательства об административных процедурах.

Как известно, административные акты – это центральный институт в системе общего административного права, в котором сосредоточены, с одной стороны, вся юридическая сила и авторитет административной власти, государственной службы, властных полномочий должностных лиц, а с другой – творческий потенциал индивидуального административного правоприменения. И здесь также возникает вопрос о необходимости конституционно-правового установления основных принципов административных процедур, положенных в основу публично-управленческой деятельности по принятию административных правовых актов. Очень важна конституционно-правовая норма, в соответствии с которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Однако не менее значимой должна быть правовая норма, указывающая на необходимость правовой регламентации порядка принятия административных правовых актов.

Создание законодательства об административных процедурах после принятия КАС РФ остается фактически единственной не решенной на законодательном уровне глобальной проблемой в сфере современного российского административного и административного процессуального законодательства.

Созданию института административных процедур способствует полномасштабное исследование основных теоретико-прикладных проблем правового установления и применения административных процедур. Что же будет достигнуто с принятием закона «Об административных процедурах»? Во-первых, будет установлен надлежащий порядок осуществления административных действий в рамках одной из важнейших правовых форм публичного управления; во-вторых, сформируется основа для эффективного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, взаимодействующих с публичной властью и ее органами; в-третьих, административное правовое регулирование управленческих отношений приобретет должную системность и полноценную структурированность; в-четвертых, не только гармонизируется внутренняя структура механизма административно-правового регулирования, но и сложится основа для эффективной судебной правовой защиты по административным делам, т. е. будет обеспечено правильное и законное разрешение административных и иных публичных споров; в-пятых, будет достигнуто решение установленных в КАС РФ задач административного судопроизводства (ст. 3) на всех этапах данного вида реализации судебной власти.

На протяжении всего времени практического применения КАС РФ среди как теоретиков права, так и юристов-практиков (судей, должностных лиц административных органов) не завершается дискуссия (а порой и непримиримые споры) о назначении этого процессуального закона, «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел. Административное судопроизводство и сам КАС РФ по-разному оцениваются учеными-административистами и процессуалистами, т. е. специалистами в области цивилистического процесса. Как правило, ученые – специалисты в области гражданского процесса высказывают следующее мнение: КАС РФ представляет собой копию ГПК РФ или подредактированные тексты ГПК РФ и АПК РФ. На рубеже 2013–2015 гг., когда был разработан проект Единого гражданского процессуального кодекса, в структуру последнего наряду с гражданским судопроизводством предлагалось включить и административное судопроизводство. Однако возобладала все же точка зрения, в соответствии с которой порядок разрешения административных дел получил соответствующую кодификацию в КАС РФ, а само административное судопроизводство было исключено из сферы цивилистического процессуального правового регулирования.

По мнению ученых-административистов, сложившиеся в доктрине гражданского процесса позиции относительно понимания административного судопроизводства лишь на основе «единства гражданского процесса цивилистического типа» отрицательно сказались на создании «российской концепции административного судопроизводства», определяющего его как «вид административного процесса и правосудия административного типа» [48].

Таким образом, на протяжении последних лет в теории российского процессуального права (сюда мы относим и административное процессуальное право, «судебный административный процесс») вырабатывались, аргументировались и развивались диаметрально противоположные подходы к оценке процессуальных норм КАС РФ и их отраслевой принадлежности.

Ученые отождествляют процессуальные формы рассмотрения как частноправовых споров, так и дел, которые возникают из публичных правоотношений, ссылаясь при этом на Концепцию единого ГПК РФ: «гражданский процесс предполагает рассмотрение и разрешение не только собственно гражданских дел, но и дел, возникающих из публичных правоотношений, которые по своей природе являются административными делами. Соответственно, рассмотрению и разрешению этих дел свойственно административное судопроизводство, как разновидность в данном случае цивилистического судебного процесса» [49]. Просмотр данного положения с таким логическим построением позволяет сформулировать вопрос: возможно ли (конечно, с учетом новых знаний и действия нового процессуального законодательства) относить рассмотрение и разрешение судами административных дел (возникающих из публичных правоотношений) к предмету гражданского процессуального правового регулирования и после этого утверждения сразу же констатировать подчиненность административного судопроизводства цивилистическому судебному процессу? А ведь именно «природа административных дел», очевидно, отличается от природы гражданских дел [50] и может быть положена в основу установления известной юридической обособленности административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране. Да, и цели различных видов судопроизводства, должны обусловливать их сущность, предназначение и отличительные черты [51].

Исследователи проблем административной юстиции и административного судопроизводства (тех, кого принято относить к административистам) последовательно развивают идею развития административной юстиции до системы материально- и процессуально-правовых институтов, которые надлежащим образом соответствовали бы высоким стандартам конституционного государства и основывались бы в том числе на конституционных ценностях, к коим, очевидно, нужно относить самостоятельное и организованное в специальной процессуальной форме административное судопроизводство.