Правосудие в современной России. Том 1 - Коллектив авторов

§ 7. Процессуальный статус публично-правовых образований в гражданском и арбитражном процессе

Переходя к рассмотрению вопроса о процессуальном правовом статусе публично-правовых субъектов в гражданском и арбитражном процессе, следует в первую очередь констатировать его связь с их материально-правовым статусом. Все субъекты гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права одновременно являются субъектами гражданского права (в широком смысле). Это понятно, поскольку только субъект, обладающий гражданской правосубъектностью, обладает правосубъектностью процессуальной [109].

Гражданский кодекс РФ к числу субъектов гражданского права относит граждан, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Далее, в ч. 1, 2 ст. 125 ГК РФ закреплено, что от имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы публичной власти в рамках их компетенции.

Используемая законодателем формулировка «могут приобретать права и обязанности» приводит к мысли, что указанные органы могут действовать в гражданском обороте как от имени государства, муниципального образования, так и самостоятельно.

Как уже было отмечено, основанием наделения гражданско-процессуальным статусом является обладание субъектом гражданской правосубъектностью. Соответственно, субъекты гражданского права и гражданского процессуального и арбитражного процессуального права в идеале должны совпадать. Но это не так.

В ст. 2 ГПК РФ [110] указывает круг субъектов, права и интересы которых подлежат защите в рамках гражданского судопроизводства. Как видно, субъектами гражданского процессуального права являются граждане, организации, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и неконкретизированная законодателем группа «других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений».

АПК РФ в ст. 2 к числу субъектов арбитражного процессуального права относит, помимо субъектов, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, органы государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц и опять же неконкретизированные «иные органы, должностные лица в указанной сфере».

Итак, из содержания гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных правовых норм можно сделать вывод, что органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица в гражданских правоотношениях могут действовать как от лица Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, так и выступать в гражданском обороте самостоятельно – от своего имени и в своих интересах. Критерия разграничения правоотношений, в которых названные органы и лица выступают в интересах публично-правовых образований, и в которых они действуют самостоятельно, сегодня ни в законодательстве, ни в судебной практике, ни в доктрине, нет.

По этому поводу существует определенная научная полемика [111]. Большинство исследователей приходят к выводу, что правоотношения с участием публичных образований, направленные на удовлетворение публичного интереса, являются публично-правовыми, а споры, связанные с распоряжением гражданскими правами в личных, субъективных интересах, имеют частноправовой характер. Поэтому, если орган публичной власти преследует общественный (государственный) интерес, то статус стороны в деле занимает само государство, его субъект или муниципальное образование. Если же целью гражданско-правовой деятельности органа публичной власти выступает удовлетворение его собственного, субъективного гражданского интереса, то сторона в деле – это соответствующий орган, а не государство.

Высказано мнение о том, что под государственными органами, за незаконные действия которых государство несет гражданско-правовую ответственность, понимаются как органы исполнительной власти, так и законодательной [112]. Здесь можно добавить, что государство отвечает и за нарушения законности в деятельности органов судебной власти – например, компенсация за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебных актов в разумный срок выплачивается из казны.

Однако есть законодательно закрепленные примеры того, что органы государственной власти и местного самоуправления в ряде случаев могут самостоятельно становиться стороной в гражданском деле. Например, такая возможность закреплена в ч. 3.1 ст. 38 АПК РФ [113].

Впрочем, сам по себе признак взыскания средств из бюджета прямо не подтверждает, что стороной гражданско-правового конфликта является государство в целом – ведь у судов, как и многих других органов публичной власти, нет собственных источников финансирования, только государственное.

Представляется, что в решении вопроса о том, каков процессуальный статус того или иного публичного образования в цивилистическом судопроизводстве, нужно исходить из фундаментального для процессуальной доктрины понятия юридической заинтересованности в деле.

Как известно, юридическая заинтересованность в гражданском и арбитражном судопроизводстве дифференцируется на материально-правовую и процессуальную. Выявление публичного интереса как объекта судебной защиты должно быть критерием для наделения государства процессуальным статусом стороны в деле [114].

Помимо стороны, публично-правовые образования могут участвовать в гражданском и арбитражном судопроизводстве также в качестве третьих лиц – как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющие таковых.

Здесь чрезвычайно важно отталкиваться от сформулированного выше критерия подлежащего защите интереса. В случае, если объектом судебной защиты выступают публичные (общественные) интересы, а стороной в спорном деле является государство, субъект государства или муниципальное образование, орган государственной власти, местного самоуправления, непосредственно участвующие в «смежном» со спорным правоотношении, должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне государства, его субъекта или муниципального образования.

Также органы государственной власти и местного самоуправления могут быть привлечены в дело как третьи лица, заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора – если рассматриваемый судом, арбитражным судом гражданско-правовой спор связан с их субъективными гражданскими правами и законными интересами.

Гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство не содержит никаких специальных указаний на то, в каком порядке публично-правовые образования привлекаются к участию в деле. Так, ст. 47 ГПК РФ [115] предусматривает возможность участия органов публичной власти в процессе для дачи заключения по делу. Расплывчатая формулировка «привлечь для достижения целей» не дает ответа на вопрос, в каком процессуальном статусе привлекаются данные лица.

Дача заключения по делу – это отдельная форма участия публично-правовых субъектов в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Ее важно отграничить от их участия в деле в качестве третьих лиц.

Участие в деле в целях дачи по нему заключения не предполагает наличия у публично-правового образования юридической заинтересованности в деле. В соответствии с этим, указанные субъекты не могут распоряжаться спорным материальным правом или интересом, выступающим объектом судебной защиты. Таким образом, они не вправе изменять заявленные требования, отказываться от них и признавать, заключать мировые соглашения. Напротив, в случае, если публично-правовое образование участвует в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, оно фактически является третьей стороной в споре и его процессуально-правовой статус идентичен правовому статусу истца. Очевидно, что вопрос привлечения к делу в том или ином статусе для государства, как и для любого другого субъекта гражданского права, имеет принципиальное, основополагающее значение.