Великая. История Екатерины II - Ключевский Василий Осипович

В новом губернском устройстве вскоре, однако, обнаружились и довольно крупные недостатки. Искусственное происхождение губерний не придавало им внутреннего единства; вновь созданные провинциальные центры нередко оказывались фиктивными; в 40 «городах», например, в 1775 г. не было ни одного купца; не менее 45 других находилось, вероятно, в таком же положении. Отсутствие бытовой цельности в области не вознаграждалось единством ее в правовом отношении: губерния не обладала свойствами юридического лица. Далее, самую организацию областного управления легче было сочинить в «учреждении», чем привести в исполнение на месте. Разделение властей, например, едва ли строго применялось на практике: существование обособленных органов администрации и суда сопровождалось фактическим вмешательством одних в функции других, вопреки закону, тем более что ясно выраженное желание мыслящих людей этого времени (например, членов комиссии о порядке государства в силу общего права, кн. М. Щербатова и Д. Фон-Визина) о предоставлении суду гласности (что способствовало бы выделению его в независимую отрасль) не получило удовлетворения. В большом затруднении оказалось также правительство при образовании состава вновь открытых присутственных мест; трудно было набрать достаточное количество «достойных и честных людей, пригодных для отправления новых должностей»; приходилось довольствоваться прежними малодостойными, и злоупотребления в некоторых отношениях не только не умалились, но возросли еще более, «особенно в последние годы» жизни учредительницы нового порядка. Естественно, что при таких условиях губерния поставлена была в значительную зависимость от губернатора. Следует иметь в виду, наконец, что новое устройство, может быть, не всегда соответствовало областным особенностям на далеких окраинах империи и в таких случаях еще ярче обнаруживало все вышеуказанные недостатки.

Попечения Екатерины об «общем благе» простирались не только на введение законности в управление, чему, конечно, содействовало ее учреждение о губерниях, но и на защиту закона в уголовной юстиции, задача которой, по мнению императрицы, должна была состоять в охранении общества от «вреда». Согласно с этим взглядом она, с одной стороны, ясно определила сущность преступления и его разновидности, чем точнее установила и самую ответственность всякого, кто нарушал закон, с другой – смягчила суровость взысканий: в ее время уже были известны «исправительные» наказания, членовредительные почти вышли из употребления, а смертная казнь применялась лишь во «время безначалия». Смягчение карательных мер в законодательстве Екатерины II не переходило, однако, в послабление преступлению: напротив, «преступающий законы» должен был подлинно знать, что он «непременно будет наказан».

Преобразовательная деятельность Екатерины по части управления и суда обращена была преимущественно на губернии: введение нового порядка, которому содействовали, например, гр. К. Е. Сивере, гр. 3. Чернышев, кн. Г. Потемкин, «вернейший и умнейший друг» императрицы, и другие, продолжалось в течение последних двух третей ее царствования и, распространяясь на вновь присоединенные области, немало способствовало объединению государственной территории. Впрочем, учреждение о губерниях само собою вызвало перемены и в центральных учреждениях: оно повело к упразднению некоторых из центральных органов, что породило новые отношения между остальными. Екатерина не успела, однако, провести эту часть реформы: почти все уцелевшие установления сохранили прежний характер, хотя некоторые из них уже до 1775 г. и поделены были на департаменты для скорейшего решения дел. Тем не менее наряду с старым порядком возникал и новый. Придавая важное значение личному (министерскому) началу управления, Екатерина значительно стеснила полномочия Сената, как представителя коллегиального принципа, и, напротив, так усилила власть генерал-прокурора, который в ее время заведовал почти всеми важнейшими отраслями администрации и суда, что к концу своего царствования собиралась даже подразделить круг его ведомства между несколькими должностными лицами. Склонность императрицы к этому же началу доказывается и проектом ее об учреждении Расправной палаты, составленным, по-видимому, в 1785 г.; первому департаменту Расправной палаты, в котором должен был заседать юстиц-канцлер, императрица думала поручить «надзирание прав и правосудия во всероссийской империи». Новые взгляды в этом «учреждении» (1-м департаменте) формулированы самой Екатериной уже довольно ясно.

Не только министерское начало, но и другие реформы последующих царствований в виде проектов, более или менее осуществленных, уже были высказаны под непосредственным влиянием императрицы или лично ею самой.

В системе центральных установлений XVIII в. не было такого, которое заполнило бы пробел, существовавший между специальными органами управления и верховною властью. В течение всего прошлого века напрасно старались исправить этот недостаток: роль посредника то выпадала на долю какого-нибудь специального установления, то разыгрывалась вновь образованным «советом», претендовавшим иногда на властвование и посягавшим поэтому на прерогативы русских самодержцев. Уже при Петре III учреждение такого посредствующего органа с общими государственными функциями казалось желательным; записки современников свидетельствуют, что и Екатерина II думала о том же. Вероятно, с ее согласия или даже по ее поручению написан был известный проект «императорского совета». Проект сочинен был Н. Паниным для того, чтобы в производстве дел устранить «действие более (скорее) силы персон, нежели власти мест государственных», иными словами, для того, чтобы «непоколебимо утвердить форму и порядок, которыми под императорскою самодержавною властью государство навсегда управляемо быть должно». Хотя «главное, истинное и общее о всем государстве попечение, – пишет составитель проекта, – замыкается в персоне государевой», однако он никак свою власть «в полезное действо произвести не может, как разумным ее разделением между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон».

Содержание проекта соответствовало указанной цели: совет, очевидно, должен был придать действиям верховной и в особенности законодательной власти закономерный характер; с этой точки зрения он получал отчасти такое же значение, как и позднейшее установление, известное под тем же наименованием. Екатерина, однако, не решилась на это: ее, по-видимому, смутила мысль генерал-фельдцейхмейстера Вильбуа о том, что «императорский совет слишком приблизит подданного к государю и у подданного может явиться желание поделить власть с государем»; поэтому, встречая опору в партии, враждебной «новому распоряжению в правительстве», императрица вскоре уничтожила силу подписанного ею учредительного акта. Военный совет, образованный несколько позднее (1769 г.), не заменил, конечно, установления, о котором шла речь в проекте Н. Панина: внутренние дела обсуждали в нем преимущественно лишь в связи с военными. Таким образом, хотя Екатерина уже довольно ясно обозначила различие, существующее между высочайшим повелением и законом (1762), однако ей не удалось обособить «закон» от «указа».

Но даже в том случае, если бы проект Н. Панина не потерпел столь печальной участи, все государственные установления должны были, по мнению Екатерины, подчиняться ее верховной власти, а следовательно, оставаться и подзаконными. «Всероссийская империя, – писала она, – …не подвергается иным законам, кроме императорского величества самодержавной и законодательной властью изданным для блага общего и частного». Хотя Екатерина не раз высказывала свои взгляды на происхождение и сущность этой власти, «воспринятой от Всевышнего Бога», «основанной на силе, мудрости и кротости», «нераздельной с законодательной» и поэтому «никому на свете о своих делах ответу не дающей и управляющей своими государствами и землями по своей воле и благомнению»; хотя императрица и провозглашала в Наказе, что в России «всякое другое правление (кроме монархического) не только вредно, но и разорительно» и что, следовательно, здесь государь «источник всякия государственныя и гражданския власти», а слава граждан, государства и самодержавного государя – «намерение и конец» его правления, однако она не разработала всех этих идей в основных законах империи. Правда, в бумагах Екатерины сохранились отрывочные заметки, писанные ею, может быть, в виду такой цели, но она ими не воспользовалась для издания какого-либо общего положения. Даже вопрос о престолонаследии, несмотря на просьбы некоторых лиц, подвергся той же участи. Впрочем, проект манифеста о майоратном единонаследовании престолом по мужской линии (в нисходящем порядке), а за пресечением ее и по женской, составленный императрицей, доказывает, что она сознавала необходимость восполнить по крайней мере этот пробел в основных законах империи. Судя по проекту, такое наследование становилось доступным лишь лицам греко-российского закона, женатым или состоявшим замужем за лицами того же вероисповедания. «От наследия самодержавством и короной всероссийской отрешались также тот или та, кому досталась корона иной державы». Но и этот проект, установлявший законный способ перехода верховной власти в нисходящее потомство Екатерины, не дождался обнародования.