В структуре ГПК РФ 2002 г. был предусмотрен специальный подразд. 3, который назывался «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». по общему правилу, к рассмотрению этих дел применялись правила искового производства, с отдельными особенностями. Одной из этих особенностей было ограничение в распоряжении спорным материальным правом и невозможность мирового соглашения [68].
Другой важнейшей особенностью производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, всегда было особое распределение обязанностей по доказыванию. В делах искового производства каждая сторона спора должна самостоятельно доказать наличие или отсутствие фактов и обстоятельств, с которыми она связывает свои требования и возражения (ст. 56 ГПК РФ, ст. 65 АПК РФ). При рассмотрении публично-правового конфликта обязанность доказать законность и обоснованность оспариваемых частноправовым субъектом решений, действий (бездействия) публично-правового субъекта полностью возлагалась законом на орган или лицо, принявшее оспариваемый акт или совершивший оспариваемое действие. При этом противоположная сторона обязана доказать, что оспариваемый акт или действие нарушает конкретное его право, или создает препятствия к его осуществлению.
Правила распределения обязанностей по доказыванию в административном судопроизводстве закреплены в ст. 62 КАС РФ [69].
При этом по правилам КАС РФ, исходя из его структуры, помимо дел об оспаривании нормативно-правовых актов и актов, содержащих обязательные разъяснения действующего законодательства, рассматривается большой перечень дел публично-правовой природы. Можно заключить, что эти остальные категории публично-правовых дел подлежат рассмотрению в соответствии с общим правилом доказывания, предписывающим каждой стороне доказывать заявленные ею требования и возражения.
В этой связи важно подчеркнуть, что взаимозависимость материального права, подлежащего судебной защите, и процессуальной формы рассмотрения дела проявляется «в обоих направлениях». Как природа защищаемого в судебном порядке права или интереса влияет на процедуру рассмотрения и разрешения дела, так и процессуальный порядок судебной деятельности свидетельствует о сущности нарушенного или оспоренного права или интереса. по справедливому мнению В.М. Шерстюка, рассматриваемые судом спорные материальные правоотношения многоаспектно влияют на процедуру судебного разбирательства [70]. Так, пропорциональное распределение обязанностей по доказыванию свидетельствует о частноправовой природе рассматриваемого дела.
Таким образом, выявленный диссонанс в порядке возбуждения административного судопроизводства и правилах доказывания, закрепленных в КАС РФ, и природе публично-правовых дел, дает основания говорить о необходимости совершенствования действующего административного процессуального законодательства. В частности, оно должно быть направлено на закрепление специальной предпосылки возбуждения административного судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения действующего законодательства – нарушение публичных прав и интересов не только заявителя, но неограниченного круга лиц. Также целесообразно распространить бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемых публично-правовых актов, решений и действий (бездействий) должностных лиц и органов власти, на все категории дел публично-правовой природы.
Важнейшим вопросом является правовой статус суда в различных судопроизводствах. В юридической литературе дискуссия о правах и обязанностях суда при отправлении правосудия – одна из наиболее «жарких» [71]. Н.А. Чечина указывала, что «действие суда, будучи непременным элементом любого юридического состава, обусловливает возможность возникновения всякого гражданского процессуального правоотношения. Поэтому обязательным субъектом процессуального отношения является суд» [72]. Этого мнения придерживался также Д.М. Чечот [73].
Представляется, что следует говорить не о правах и обязанностях суда, а, скорее, о его полномочиях, которые он реализует в процессе отправления правосудия по отношению к участникам судебного процесса. Однако суд обязан придерживаться требований процессуального законодательства, и основного принципа, регулирующего его правовое положение в процессе – принципа беспристрастности и независимости [74]. Современные исследователи в основном придерживаются традиционного взгляда на независимость суда, отмечая важность его беспристрастности и объективности [75], критериев отбора судей [76], их личностных качеств [77].
В том случае, если в деле участвуют граждане и организации, гарантией соблюдения принципа независимости и беспристрастности суда служит институт самоотвода и отвода судьи. Однако можно ли говорить о действительной беспристрастности суда при рассмотрении дел с участием государства, субъектов государства, муниципальных образований, органов государственной власти и местного самоуправления и должностных лиц? Ведь суд – это тоже орган государственной власти, неотъемлемая часть государственного организма [78].
Вопрос о том, как повысить процессуальные гарантии обеспечения принципа независимости и беспристрастности суда в делах, возникающих из административно-правовых или иных публичных правоотношений, очень сложный. Одним из вариантов является установление дополнительных мер ответственности судей за вынесение заведомо неправосудных решений. Как известно, ст. 305 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) устанавливает уголовную ответственность за вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта. Однако меры гражданско-правовой ответственности судьи за совершение указанных действий законом не предусмотрены. А в дореволюционный период они существовали – как в период со второй половины XIX до начала XX в. [79], так и ранее [80].
Современные авторы отмечают, что «гражданско-правовую ответственность за профессиональную ошибку судьи несет государство. Однако, если такие ошибки приобретают систематический характер, следовало бы поставить под сомнение профессионализм судьи и его способность в дальнейшем осуществлять судейские полномочия» [81]. Для решения обозначенной проблемы также было высказано предложение ввести институт административных заседателей [82].
Думается, что сегодня наиболее оптимальным решением будет совершенствование правового статуса суда, арбитражного суда, в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений [83] и в административном судопроизводстве. Суд не должен при рассмотрении указанных дел действовать так же, как в делах искового производства, т. е. отстраняться от процесса доказывания и лишь оценивать те доказательства, что представили ему участники процесса. Полагаем, целесообразно задуматься о возращении в административном судопроизводстве и в делах, возникающих из публичных правоотношений, в арбитражном судопроизводстве, к основному принципу советского гражданского процесса – принципу объективной истины [84].
