Правосудие в современной России. Том 2 - Коллектив авторов

Достаточно полное представление о научных трудах ученых, рассматривавших основные проблемы организации в стране административной юстиции, можно получить из двухтомного издания сочинений, включающего опубликованные в царской России до 1917 г. произведения известных российских и зарубежных ученых, среди которых Г. Аншютц, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, Б.А. Кистяковский, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, Н.И. Лазаревский, К. Лемайер, В.А. Рязановский [12]. Эти авторы глубоко и всесторонне анализировали главные вопросы сущности, назначения и правового содержания административной юстиции как в России, так и в некоторых зарубежных странах; пытались найти преимущества и недостатки различных моделей административной юстиции. Предметом их исследования становились теоретическая концепция административной юстиции, административное судопроизводство, сущность судебного нормоконтроля, взаимосвязь административной юстиции с основными принципами правового государства.

Административная юстиция рассматривалась всегда неразрывно с вопросами учреждения специальных административных судов, развития административного судопроизводства, осуществления судебного контроля за исполнительной властью. Именно в такой постановке и структуре исследования административная юстиция наиболее фундаментально и результативно обсуждалась в России дважды в течение последних 100 лет: в начале XX в. и в конце XX – начале XXI вв.

По мнению историков – исследователей административной юстиции, существовали две точки зрения на проблему возникновения института административной юстиции: 1) административная юстиция возникла еще в дореформенный период (т. е. до 1860 г.); 2) она появилась после государственно-правовых реформ 1860-х годов. Именно вторая точка зрения имеет большинство сторонников. Реформы административного управления, совершенствование содержания и форм деятельности государства в сфере регулирования экономических отношений, децентрализация, участие общественных институтов в управлении, предоставление наибольшей свободы для хозяйственной деятельности частных лиц, проведение новой политики – все это способствовало развитию административной юстиции в России во второй половине XIX в. [13] В.А. Гаген отмечал, что «в дореформенную эпоху административная юстиция едва только зарождалась и для ее дальнейшего развития необходимо было раскрепощение личности и наделение ее субъективными публичными правами, т. е. нужны были коренные государственные реформы, которыми ознаменовалось царствование императора Александра II» [14].

Новый импульс развитию института административной юстиции в России придали планы реформирования государственного управления в начале XX в. В 1904 г. было принято решение о передаче на рассмотрение Особого совещания вопросов формирования системы административных судов и реформы Сената. Автором большинства предложений в это время был С.Ю. Витте. Однако в результате проведения указанных реформ в 1904 г. административные суды созданы не были. Аргументами против учреждения в России административных судов являлись: теоретическая сложность проблемы, отсутствие у законодателей опыта по разработке соответствующих процессуальных норм и судопроизводства, наличие в России лишь в простейшей форме «зародышей» административно-судебных учреждений в виде разрозненных губернских и уездных присутствий [15].

В 1911 г., когда на государственном уровне рассматривались вопросы проведения реформы всего процессуального права и изменения порядка привлечения к ответственности должностных лиц, реформа административной юстиции была признана несвоевременной и нецелесообразной.

Несмотря на отсутствие нормативного правового установления института административной юстиции в России в начале XX в., ученые-юристы продолжали дискуссию о необходимости введения специализации в структуре судебной власти и о целесообразности разработки соответствующего административного процессуального законодательства (административного судопроизводства). Итогом первой дискуссии о сущности и перспективах развития российской административной юстиции явилось принятие 30.05.1917 работающим в тот исторический период в России Временным правительством Положения о судах по административным делам [16], которое имело статус закона и должно было вступить в действие с 01.06.1917. Таким образом, сложившиеся в начале XX в. научные представления о сущности и назначении административной юстиции были воплощены в юридическом документе, который на тот период времени получил высокую оценку. Другое дело, что в сложившихся в тот исторический период времени условиях Положение о судах по административным делам фактически не действовало.

Следует отметить, что Положение о судах по административным делам в связи с известными событиями того времени никогда не действовало. Можно в полной мере предположить, что при эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полноценных судебных органов, разрешающих административные споры, возникающие в области государственного управления.

Положение о судах по административным делам состояло из пяти разделов:

– I «Об административных судах (общие положения, правовое положение административных судей, служебные права и преимущества, делопроизводство при каждом административном судье)»;

– II «О порядке производства у административных судей и окружных судей»;

– III «О порядке обжалования решений административных судей и окружных судов»;

– IV «О судебных издержках»;

– V «Об исполнении решений административных судей и окружных судов».

В разд. II Положения о судах по административным делам устанавливались: подсудность дел административному суду; статус поверенных (представителей) сторон в административном суде; протесты и жалобы на учреждения и должностных лиц городского, земского и поселкового управления; досудебное производство; слушание дела и решение суда; судебные приказы. Следует особо отметить, что п. 37 Положения о судах по административным делам устанавливал порядок принятия к производству административного суда жалобы (или протеста) «на медленность либо на уклонение от исполнения законной обязанности» должностных лиц. В Положении о судах по административным делам была установлена норма, в соответствии с которой в сложных случаях рассмотрения административными судьями дел могут применяться также правила устава гражданского судопроизводства.

Административная юстиция после 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г. институт административной юстиции не получил практически никакого развития как в теории права, так и в практике государственно-правового строительства. В те годы на фоне политических речей о необходимости предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде [17], а не в административном порядке научные изыскания в области административной юстиции начали сворачиваться, если не считать изданной в Москве в 1925 г. книги М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» [18] и некоторых других работ [19]. Однако и в те годы тезис о целесообразности разработки советских законов об административных судах поддерживался рядом ученых. По сведениям Д.М. Чечота, в специальной литературе того времени отмечалось, что создание административных судов в РСФСР не противоречило основным принципам, на которых строилась советская юстиция [20].