Что касается фактического содержания законодательства первых лет советской власти в области административной юстиции, то следует сказать о существовании в нем так называемого административного иска. Примечателен факт, что административный иск согласно сообщению известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова [21] появился в законодательстве уже в 1917 г., т. е. в рамках советского права. Правда, действие его было ограничено: после введения НЭПа административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями; при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности.
С середины 1920-х и до конца 1930-х годов интерес законодателей и государственных деятелей к проблеме административной юстиции в силу сложившихся политических условий угас. Административно-командная система, сформировавшаяся в стране к концу 1920-х годов, не допускала установления судебных гарантий ответственности государства перед своими гражданами.
Административная юстиция в советский период – с 1940-х до начала 1990-х годов
В конце 1940-х годов проблемы административной юстиции, а именно вопрос о судебном контроле в области функционирования администрации, снова привлекли внимание ученых в связи с разработкой проекта Гражданского процессуального кодекса РСФСР. Предпринимавшиеся в тот период времени попытки кодификации законодательства о судоустройстве и судопроизводстве привели к практическому выделению в структуре гражданско-процессуального законодательства определенной категории дел, при рассмотрении которых суд осуществлял контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц. К таким делам относились: дела по жалобам на неправильности в списках избирателей; дела, связанные с проверкой законности наложения на граждан административных взысканий за правонарушения; дела о взыскании в государственный бюджет с граждан и колхозов недоимок по налоговым, страховым и другим платежам. В 1950–1960-е годы тематика «административной юстиции» не находила большого интереса ни у законодателей, ни у ученых-юристов. Поэтому каких-либо заслуживающих внимания исследователей фактов развития административной юстиции в данный период не наблюдалось.
Наиболее плодотворно в научном отношении проблема административной юстиции в Советском Союзе (России) исследовалась в 1970–1990-е годы. Одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции, стала книга Д.М. Чечота «Административная юстиция (теоретические проблемы)», вышедшая в 1973 г. в издательстве Ленинградского государственного университета [22]. Д.М. Чечот обосновывал необходимость расширения судебно-правовой защиты в области государственного управления. По его мнению, число административно-правовых споров, подведомственных суду, должно быть увеличено, а рассмотрение жалоб в административных органах следовало ввести в рамки административного процесса, осуществляемого органами по рассмотрению и разрешению жалоб [23].
Ученые высказывали мнение и о больших возможностях, которые заложены «в расширении сферы судебного контроля за административными актами и иными действиями администрации» [24]. Более того, еще в конце 1960-х – начале 1970-х годов авторы научных трудов рассматривали судебный контроль за актами администрации как функционирование административной юстиции [25], хотя еще раньше (в середине 1940-х годов) в России публиковались работы и под таким названием: «В советском праве не может быть административного иска» [26]. Вместе с тем в те же годы утверждалось, что правосудие включает в себя административный процесс, а право судов на рассмотрение административных дел способствует укреплению законности в деятельности органов государственного управления [27]. На необходимость расширения полномочий судов в области рассмотрения жалоб граждан на действия органов государственного управления обращали внимание в середине 1970-х годов. А.Т. Боннер и Д.Н. Бахрах [28]. В.И. Ремнев неоднократно подчеркивал в своих исследованиях актуальность усиления судебного контроля в области административно-правовых отношений [29].
Именно в это время проблемы административной юстиции стали напрямую рассматриваться в контексте теории административного процесса. В пользу самодостаточности административного процесса и его равного статуса по отношению к двум другим видам юридического процесса – гражданскому и уголовному – приводились следующие аргументы: 1) специфика административных споров между гражданами и органами управления, которая характеризуется возникающими при этом административно-правовыми отношениями; 2) равноправное процессуальное положение истца (гражданина) и ответчика в административном процессе (орган управления, должностное лицо); 3) необходимость распространения на административный процесс многих принципов процессуального права, например состязательности, материальной истины, равенства сторон, устности процесса.
Очень краткий экскурс в «историю» исследуемого вопроса позволяет судить о доминировании в теоретических суждениях ученых той поры так называемого широкого подхода к пониманию административного процесса; при этом в основу конструирования административно-процессуальной формы была положена юридическая процедура функционирования исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Следовательно, c одной стороны, отстаивались широкий профиль и универсальность гражданско-процессуальной формы, а с другой – отрицалось право на самостоятельное правовое установление административного судопроизводства. И оба подхода не позволяли исследователям того времени выйти «из плена» невероятно устаревших представлений об административно-процессуальной форме.
Советская Конституция 1977 г. предусматривала возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, превышением полномочий, ущемляющих права граждан. В рамках гражданского процесса суд мог осуществлять некоторые контрольные функции в отношении отдельных управленческих решений. Однако конституционные нормы о судебном обжаловании действий должностных лиц остались в рамках процессуального регулирования неучтенными, т. е. в те годы так и не был принят соответствующий закон, который устанавливал бы точную процедуру рассмотрения споров граждан с администрацией (с органами государственного управления и их должностными лицами).
Закон СССР от 30.06.1987 № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий и решений должностных лиц, ущемляющих права граждан» [30] распространял юрисдикцию суда только на деятельность должностных лиц, исключая действия коллективных субъектов права. Обязательной процессуальной предпосылкой для обращения в суд стало рассмотрение жалобы вышестоящей управленческой инстанцией (вышестоящим в порядке подчиненности органом управления). Спустя некоторое время законодатель ввел альтернативную подведомственность по делам данной категории, т. е. обеспечил заинтересованное лицо правом непосредственного обращения в суд, минуя соответствующую административную процедуру, т. е. вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке. Впервые была установлена возможность кассационного обжалования судебных решений.
