Правосудие в современной России. Том 2 - Коллектив авторов

Правовое регулирование рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, получили закрепление в АПК РФ 2002 г. Был определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному: с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились некоторые закономерности установления судебного контроля за административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает разработку специального закона об административном судопроизводстве. Как уже было отмечено, наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» [37] или КАС РФ. Существовали и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса [38]. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.

С появлением в марте 2013 г. проекта КАС РФ стало очевидно, что развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволят укрепить административно-правовую защиту. Содержание проекта КАС РФ показывало возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. Важнейшими процессуально-правовыми нормами стали принципы административного судопроизводства, среди которых проект КАС называл: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.

Сегодня можно говорить о полноценной кодификации административного процессуального законодательства в Российской Федерации, учитывающей назначение административного судопроизводства в судебной власти и чрезвычайно важное значение этой формы ее осуществления в стране. При этом законодатель отверг всесторонне обсуждаемую в специальной литературе идею учреждения в России специальных административных судов.

Важным юридическим целевым и содержательным ориентиром для судебной практики по административным делам стало постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Как следует из названия постановления, Пленум ВС РФ разъяснил лишь некоторые, наиболее сложные, вопросы осуществления административного судопроизводства. Конечно, с точки зрения значимости и востребованности судами данного постановления Пленума ВС РФ следует подтвердить своевременность рассмотрения этого вопроса, ибо главная цель содержащихся в нем разъяснений – обеспечение единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве. Многие сложные вопросы судебного правоприменения получили должную конкретизацию; противоречивое процессуально-правовое регулирование было разъяснено с позиций сложившихся в практике процессуально-правовых стандартов рассмотрения административных дел; сделаны юридические акценты на публично-правовых особенностях рассматриваемых судами административно-правовых споров. Словом, данное постановление Пленума ВС РФ явилось своевременным и полезным для формирования правильной судебной практики по административным делам.

Как стало заметным за 10-летний период действия КАС РФ, уже произошли отдельные корректировки административного процессуального законодательства, направленного на повышение эффективности порядка рассмотрения публично-правовых споров и, соответственно, гармонизацию сферы административных и иных публичных правоотношений посредством взаимосвязанного действия норм административного и цивилистического процессов, например норма о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства (ст. 16.1 КАС РФ). Здесь речь идет о приоритетности и разграничение областей гражданского и административного судопроизводства, т. е. о выборе судом гражданского или административного процессуального способа разрешения дела (или порядка судопроизводства по конкретному делу). Принятое Пленумом ВС РФ постановление от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» содержит предложение о дополнении КАС РФ и ГПК РФ нормами, которые предоставляют суду право в спорных ситуациях выбирать надлежащий порядок рассмотрения дела (переход к рассмотрению дела по правилам административного или гражданского судопроизводства). Результатом реализации такого предложения стало появление в КАС РФ новой статьи (ст. 16.1) – «Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства». Для решения данной задачи суду предоставляется право вынесения определения о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского или административного судопроизводства с целью прекращения рассмотрения дела в ненадлежащем порядке и продолжения его рассмотрения по правилам КАС РФ или ГПК РФ, т. е. выбрав надлежащий путь (процессуальный порядок) административного или гражданского судопроизводства. Если направленное в суд заявление содержит несколько взаимосвязанных между собой требований и при этом одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другие – в порядке административного судопроизводства и разделение данных требований невозможно, то дело должно рассматриваться и разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. Если в суд предъявляется исковое заявление, которое содержит несколько требований и при этом одни из них подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие – по правилам гражданского судопроизводства, и если их раздельное рассмотрение возможно, то судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В случае, когда иные предъявленные в суд требования, которые подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, то вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с положениями законодательства о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов. Если иные предъявленные в суд требования, которые должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, то судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ. Наконец, последнее правило: если суд в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу установит, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, то выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Данные правила по переходу к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства действуют и при разрешении отдельных категорий административных дел. Например, если в административном исковом заявлении содержится требование о возмещении вреда, причиненного нарушением условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении имуществу и/или здоровью административного истца, то суд должен принять решение о переходе к рассмотрению этого требования по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 16.1 КАС РФ.